Zoom sur la politique de réinsertion sociale de l’Administration pénitentiaire

Stéphane Bredin est un haut fonctionnaire français, Directeur de l’Administration pénitentiaire d’août 2017 à février 2021. La Croix-Rouge française est un partenaire important des services d’insertion et de probation (SPIP) de l’administration pénitentiaire. Dans le cadre des actions « Prison-Justice » de l’association, nous l’avons interrogé sur la politique de réinsertion sociale conduite par la direction qu’il dirigeait encore. Il a depuis été remplacé par Laurent Ridel.

Propos recueillis par Zoé Paire, étudiante en Master 2 et bénévole au sein de l'équipe "prison-justice" de la Croix-Rouge de Paris, qui conduit notamment plusieurs projets à la prison de la Santé.

En novembre 2019, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) publie un avis dans lequel il identifie 8 priorités pour « donner aux personnes détenues les moyens de leur réinsertion » dont « Consacrer la réinsertion comme un objectif partagé ». Comment cette préconisation se traduit-elle dans l’action de votre direction ?

L’Administration pénitentiaire (AP, ci-après) agit particulièrement en coordination avec d’autres administrations. Notre rôle premier est de faire bénéficier au public dont nous avons la charge les dispositifs prévus pour la société civile. Dès lors, quand un ministère met au point un nouveau dispositif, il s’agit pour notre direction de pointer la situation spécifique des personnes détenues. Par exemple, lors de l’élaboration de la « loi Pénicaud » (loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ), notre action a conduit au vote des amendements assurant que les personnes détenues puissent bénéficier de l’apprentissage en détention, ou encore, qu’on puisse élargir le travail d’intérêt général (TIG) aux entreprises de mission et donc à celles du secteur de l’économie sociale et solidaire.

De même, la création de droits nouveaux à l’extérieur peut entraîner une exclusion des personnes détenues ou des difficultés créées par la situation de détention dans l’exercice de certains droits. Exemple très concret à ce sujet, depuis des années nous digitalisons et dématérialisons de nombreux processus administratifs et si cela est un vrai progrès pour vous comme pour moi, c’est une réelle régression pour les détenus (Actuellement, les détenus n’ont pas accès à internet et doivent faire appel à un intervenant extérieur pour les démarches en ligne) puisque des droits dont l’accès a été élargi à l’extérieur disparaissent pour eux. Il y a encore peu, en détention, si on voulait accéder à des formations du secondaire ou du supérieur, il suffisait de s’inscrire au CNED (Le Centre national d’enseignement à distance ou CNED est en France un établissement public à caractère administratif du ministère de l’Education Nationale offrant des formations à distance). Le CNED a désormais dématérialisé ses supports de cours et un détenu n’y a donc plus accès. Par conséquent, il n’a pas été possible dans la plupart des prisons de maintenir la continuité pédagogique durant la crise sanitaire. Dès lors, nous devons travailler en bonne intelligence avec divers acteurs (institutionnels, associatifs). Ce travail collaboratif nous mène à profiter du dispositif des campus connectés (Campus connecté est un dispositif labellisé par l'État, financé par le Plan d'investissements d'avenir, porté et géré par une collectivité territoriale en partenariat avec une université de proximité. Il permet de rapprocher l'enseignement supérieur de tous les territoires). Ce dernier n’a pas du tout été conçu pour les établissements pénitentiaires à l’origine mais représente une offre de formation intéressante dans ce contexte.

De fait, cette préconisation du CESE est pertinente en ce qu’elle rappelle que l’objectif d’atteindre la mobilisation du droit commun au profit des personnes détenues est toujours à l’oeuvre pour nous car le droit s’enrichit en permanence et évolue, c’est alors que la coopération avec d’autres acteurs devient indispensable.

Actuellement, les crédits alloués à votre direction sont largement concentrés sur l’objectif d’accroissement du parc carcéral. S’il est évident qu’une telle politique vient répondre au problème de surpopulation carcérale, qu’en est-il des ambitions relatives à la mise en oeuvre d’une meilleure réinsertion sociale au regard de cette utilisation des fonds ?

Pour la première fois avec la loi de programmation de la justice de 2019, on a refusé de choisir entre accroître la capacité d’accueil du parc pénitentiaire et se donner les moyens d’une réforme pénale. Dans le passé, il y a eu des plans immobiliers successifs et des réformes pénales mais jamais en même temps. Cette réforme est la preuve qu’on est face à deux questions qui ne sont ni successives ni concurrentes. Pour autant, ces problèmes doivent être distingués mais non opposés selon moi.

A mon arrivée à la Direction, le besoin de place en détention était très grand, environ 10 000, or aucune politique pénale ne peut conduire à une diminution de cet ordre (En août 2017, lorsque Stéphane Bredin devient directeur de l’AP, la capacité d’accueil des 187 établissements pénitentiaires est de 58 664 places alors que près de 70 000 personnes sont incarcérées.). Afin d’améliorer les conditions de détention et se rapprocher de l’objectif d’encellulement individuel, il faut obligatoirement construire des établissements. Dès lors, on peut dire qu’il n’y a pas de lien direct logique entre la construction de prisons et une meilleure réinsertion mais on peut y voir un lien indirect.

Ce lien indirect réside dans le fait que les constructions permettent d’améliorer les conditions de vie des détenus ainsi que les conditions de travail du personnel et par là contribuer à une meilleure prise en charge des personnes détenues. Ce lien est indirect mais très mesurable ; par exemple suite à la libération de 13 000 personnes détenues durant le premier confinement, beaucoup d’établissements ont observé une amélioration des conditions de prise en charge. Afin d’éviter une catastrophe sanitaire en milieu fermé, presque 13 000 détenus ont été libérés entre mars et mai 2020. Parmi ces détenus, 8000 se trouvaient en fin de peine et environ 5 000 ont fait l’objet d’une libération anticipée. Cette situation d’exception est inédite en ce qu’elle a été l’unique temps où une diminution aussi forte de la population carcérale a été possible.

En parallèle, il faut souligner la particularité de notre administration qui réunit une multiplicité d’acteurs afin de poursuivre des objectifs de réinsertion. Si le premier travail de la Direction de l’AP est de mobiliser pour le public spécifique que nous avons en charge tous les dispositifs de droit commun (exemple : un détenu malade a le droit d’être soigné comme toute personne non détenue), dans ce cadre l’action des partenaires de la Direction est déterminante. Par exemple, nous avons, avec la Croix-Rouge française, mis en place dans le cadre de la prévention du suicide en détention, les codétenus de soutien (Ce sont des détenus volontaires qui interviennent activement et officiellement comme acteurs de la prévention du suicide dans leur établissement. Recrutés par les équipes de direction, ils reçoivent une formation de quatre jours, dispensée en partenariat avec la Croix-Rouge française). Ce fonctionnement se donne à voir dans l’organisation même de la Direction au niveau central. En juin 2019 est créée une sous-direction de l’insertion et de la probation composée de deux départements : les parcours de peine d’une part et le département des partenariats, d’autre part.

Existe-t-il des outils permettant de mesurer l’efficacité de la politique de réinsertion sociale mise en place par votre direction, autres, que ceux qui se rapportent à la récidive ?

Il est vrai qu’il est difficile de trouver des indicateurs pertinents sur la mission de réinsertion de l’AP. Preuve en est que lors du débat portant sur la loi de programmation de la justice de 2019 , au cours des échanges relatifs à la question de la réinsertion, le Parlement a demandé au Gouvernement de lui remettre un rapport sur l’état de la récidive et la construction d’un « indicateur » lié à celle-ci. L’institution ne se considère donc pas assez bien informée sur la notion.

Plusieurs points viennent limiter la possibilité de développer des indicateurs pertinents en ce sens :

• D’une part, il est très difficile de mesurer la récidive du fait même de la relativité de la notion. Cette relativité est géographique, l’usage de la notion diffère beaucoup selon les pays, mais désigne également les différentes approches avec lesquelles on l’appréhende, juridique ou méthodologique par exemple. Dès lors, on arrive vite à la question suivante, sur quelle période considérer que la réitération d’un acte de délinquance est une récidive ? La réponse est alors toute relative.

• D’autre part, ce n’est pas parce qu’il y a une récidive que la prise en charge et le parcours de réinsertion qui ont commencé à être mis en place sont, en soi, un échec.

• Enfin, la troisième difficulté que l’on peut souligner nous pousse à revenir sur la mission de réinsertion attribuée à l’AP et ce vers quoi elle a évolué historiquement. Aujourd’hui, cette mission ne repose plus seulement sur la mise à l’écart d’individus considérés comme dangereux pour la société mais, il s’agit également d’utiliser le temps de la peine pour donner un sens à celle-ci. Deux manières permettent de donner du sens à la peine :

  • Adopter une approche sociale en travaillant sur les conditions sociales qui peuvent conduire à la réitération de l’acte. Il s’agit de l’approche traditionnelle des personnes qui travaillent au service de l’AP.

  • Adopter une approche criminologique en travaillant sur les ressorts du passage à l’acte.

L’importance de ces deux approches varie selon l’acte ayant conduit à des mesures de détention. En effet, l’approche criminologique sera privilégiée s’il s’agit d’un délinquant sexuel par exemple, on adoptera alors une approche psychologique en se rapportant aux raisons du passage à l’acte, tandis qu’en matière de petite délinquance il s’agira plutôt de mettre en oeuvre en priorité une approche sociale en travaillant sur les conditions de sortie de détention. Ces deux axes de travail sont mis en œuvre par les personnes employées de l’AP, anciennement désignées comme « travailleurs sociaux » et dont désormais l’appellation officielle de « CPIP », rend compte de l’enrichissement de leur travail, d’une approche purement sociale à l’addition d’une approche criminologique.

La coexistence de ces deux approches a été rendue nécessaire du fait de l’évolution historique du rôle de la prison mais il est évident qu’il est plus facile de mesurer l’efficacité de la réinsertion sociale par un taux de retour à l’emploi par exemple, qui témoigne d’une approche sociale, plutôt que par une approche criminologique.

Aujourd’hui les juges et avocats ont à leur disposition certains outils qui permettent d’éviter le prononcé d’une peine de détention. Il semblerait que ces outils soient insuffisamment utilisés. Votre direction identifie-t-elle des freins à la mise en oeuvre de ces outils par ces professionnels du droit ?

Tout d’abord, les tribunaux sont indépendants donc effectivement, une réforme pénale peut-être votée, on ne peut d’avance anticiper sur son efficacité. Plusieurs points alors sont à appréhender avant de parler des professions judiciaires en question :

• D’une part, il y a un désintérêt certain de l’opinion publique qui mène à une absence d’initiative politique sur les questions liées aux peines. Le débat au sein de la société civile fait apparaître régulièrement des contradictions et idées sommaires à ce propos.

• D’autre part, les gouvernements mettent en place des politiques pénales et on note une intensification de l’arsenal pénal depuis le début des années 2000, mais ils se trouvent aussi directement sous la pression de l’opinion publique. On voit donc qu’il y a l’élaboration de politiques pénales mais pas de politiques des peines, c’est-à-dire une politique qui se pose la question « A quoi sert la peine ? » et permet d’interroger des notions comme la réinsertion ou les conditions de détention.

• Enfin, on ne peut s’abstraire du fait que les juges qui ont à mettre en oeuvre ces politiques pénales vivent dans notre société et sont le fruit de leur époque. Les tribunaux sont traversés par les injonctions contradictoires qui sont formulées par la société civile. Durant la crise de la covid-19, lorsque quasiment 13 000 détenus ont été libérés, cela a été illustré. D’un côté la presse soulignait qu’il y avait une occasion historique de diminuer la densité carcérale. En parallèle, un autre discours, tout aussi justifié que le premier, mettait en avant l’explosion de la délinquance de rue après le premier confinement. Dès lors, le juge est pris dans les contraintes et injonctions fortes. Il n’est pas évident d’assumer que c’est au moment où il y a ces injonctions qu’il est temps de mettre en oeuvre une réforme des peines qui prévoit l’interdiction des peines inférieures à un mois et l’aménagement systématique des peines comprises entre 1 et 6 mois (Ces deux mesures sont issues de la réforme du 29 mars 2019).

Les propos entre parenthèses ont été ajoutés par Zoé pour faciliter la lecture de l'entretien.